新基建该不该干？谁来干？怎么干？-任泽平

2018年底的中央经济工作会议提出，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。但是2019年初，中国经济“小阳春”，没有引起足够的重视。2020年初中国经济受疫情和全球经济衰退的冲击，2月23日中央指出，“加大宏观政策调节力度。宏观政策重在逆周期调节，节奏和力度要能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。积极的财政政策要更加积极有为。” 3月4日中央政治局常委会明确强调，“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。要注重调动民间投资积极性。”近期20多个省市的政府工作报告提及加大新基建投资力度。

一、新基建该不该干：当前的宏观形势需要发力新基建
从长期来看，“新基建”的必要性很明显，投资潜力巨大，经济社会效益显著，贡献高质量发展和人民美好生活。但是，最近新基建之所以引起这么大的讨论和关注，跟当前的宏观经济形势有关，新冠疫情爆发导致深度的全球经济衰退和金融危机。
目前，中国在抗击疫情和恢复生产方面走在全球前面，一些主要的指标，比如发电量、返城率都在快速恢复。但是代价非常沉重，胜利来之不易。根据公布的中国经济数据，1-2月份规模以上工业增加值同比-13.5%，城镇固定资产投资（不含农户）同比-24.5%，社会消费品零售总额同比-20.5%；这些数据远超2008年金融危机对我们的影响。
我们自己的疫情得到了控制，经济生产在恢复，但是现在面临新的挑战，疫情全球大流行和金融海啸，以及欧美主要经济体经济的深度衰退。在全球化背景下，中国很难独善其身。截至3月24日，疫情已经蔓延至全球150多个国家个地区，总计超过40万人感染。美股四次熔断，欧美主要股市进入技术性熊市，油价从去年底的60美元每桶跌至20多美元每桶。简单地看一下疫情数据，美国3.2亿人口中有5万多病例；意大利6000万人口中有7万病例，而且病死率很高，大约将近10%；德国、西班牙、法国、伊朗，这些经济体都成为重灾区。
为什么疫情引发了欧美股市崩盘和债市大幅抛售？很大的一个原因是，过去长期的量化宽松和低利率，导致美国面临股市泡沫、企业高债务杠杆。在华尔街，利用长期的低利率和量宽，企业通过发债回购股票和分红推高美国股价，我们可以看到，美股创造历史性11年的牛市，估值非常高。
2008年金融危机是居民部门加杠杆，2008年以后是美国非金融企业部门的杠杆率在快速上升，企业通过发债回购股票，推升股市泡沫。2008-2018年，美国企业债券余额从2.2万亿扩大到5.7万亿美元，其中BBB级，垃圾债级别的企业债增加近2万亿，占比从36.4%上升至47.4%。高杠杆是风险资源，对流动性变得非常脆弱。
疫情作为导火索引发了美国股市、债市的抛售。在过去一个月时间，美国主要股指跌幅超过30%，美国信用利差的大幅扩大也表明了债券在抛售。美元指数为什么大幅上升？因为爆发了流动性危机，这也可以解释美联储为什么开放式、无上限地供应流动性。
全球化背景下中国很难独善其身，通过贸易、外需、出口、产业链、资本流动、汇率等方方面面都会对中国进行传导。有的已经出现苗头，有的存在传导时滞。2007年中期，美国的次贷危机已经爆发，直到2008年对中国产生了重大冲击。但是2008年上半年我国央行还在加息，当然也有客观情况，2008年上半年还在猪周期，CPI、PPI比较高。随后奥运会开完，金融市场就雪崩了，股市暴跌到1600点，出口订单大幅萎缩。所以我们还要做好相关的准备，不可能独善其身。
比如说我们看一些数据，2019年中国出口占比中，欧盟、美国的占比都很高，排在前两位。最近公布的数据，欧美制造业PMI指数创历史新低,波罗的海干散货指数(BDI)也是在创新低，中国1-2月份出口增速-17%，二季度大概率继续较大的负增长。
现在政府号召企业复工复产，但是当外需快速下降、收缩，外需订单被大量取消的情况下，要求企业快速地复工复产，只会增加企业的困难。我们现在已经看到企业的库存在大幅地上升，比如钢材、化工等。
在这样宏观背景下，无论是长期实现中国高质量发展，还是短期应对疫情和经济下行，新基建都是最有效的抓手。新基建短期有利于扩大有效需求，稳增长、稳就业，长期有利于增加有效供给，释放中国经济增长潜力，推动改革创新，改善民生福利。
现在大家对于经济形势是不是危机还有一定的争议。对经济金融危机的定义主要是两个维度：一个是深度，一个是长度。深度上，对中国经济增速冲击幅度超过08年。长度上，一般认为对经济严重冲击超过两个季度基本就可以界定为经济危机。目前来看，今年一季度GDP增速估计是在-5%至-10%之间。2008年四季度和2009年一季度的经济增速是6.2%和6.3%，幅度远超08年国际金融危机。原来市场普遍的预测是二季度中国经济会快速地恢复，客观情况是什么？确实在快速地恢复，但海外疫情大流行和全球经济衰退拉长了中国经济下行的时间。二季度会有所恢复，但是从目前的数据来看，恢复到正增长，哪怕是小幅的正增长，还是相当的困难。很有可能到二季度，我们处在降幅收窄、小幅负增长的区间。如果说一直蔓延到二季度，基本可以确认是经济危机，深度经济衰退。
面对长期要高质量发展和转型创新，短期要应对疫情冲击和全球经济衰退，该怎么办？我们是像美国一样无上限地搞量化宽松，还是搞新基建和减税？我们的建议是应该搞新基建。经济学常识的逻辑是，当经济增长已经显著低于潜在增长率，就需要加强逆周期调节，帮助企业渡过难关，这时候不应该再把逆周期调节和机构转型对立，现在不是拉高经济增速，而是回归到它正常的水平，是救急。如果不扩大有效内需，一味让企业加快复工复产，只会更加增加企业困难，因为外需订单消失以后，生产就会变成库存。
二、新基建怎么干？谁来干？
新基建是有时代烙印的。过去中国制造业强大，互联网经济繁荣发展，我们是超前基础设施建设的受益者。包括我们今天疫情时期能够在线上办公、线上开会、线上购物，生产生活效率的提升、成本的下降、民生的改善，包括互联网金融发达带来的便利，都受益于新型基础设施建设。我们不能一方面享受新基建带来的便利，而又反对新基建，这是不合理的。
未来20年，支撑中国经济社会繁荣发展的新基建是5G、人工智能、数据中心、互联网等科技创新领域基础设施，以及教育、医疗、社保等民生消费升级领域的基础设施。
启动“新”一轮基建，关键在“新”，不是四万亿重来，重走老路。未来“新”一轮基建主要应有五“新”:
一是新的领域，这就涉及到怎么干。调整投资领域，在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上大力发展5G、特高压、人工智能、工业互联网、智慧城市、城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、新能源汽车充电桩、教育、医疗等新型基建。以改革创新稳增长，发展创新型产业，培育新的经济增长点。
二是新的地区。基础设施建设最终是为人口和产业服务的，我们要最大化经济社会效益。未来城镇化的人口将更多聚集到城市群都市圈，比如长三角、粤港澳、京津冀等，未来上述地区的轨道交通、城际铁路、教育、医疗、5G等基础设施将面临严重短缺，在上述地区进行适度超前的基础设施建设能够最大化经济社会效益。对人口流入地区，要适当放松地方债务要求，不搞终身追责制，以推进大规模基建；但对人口流出地区，要区别对待，避免因大规模基建造成明显浪费。
三是新的方式。新基建需要新的配套和制度变革，因为它更多的是新产业、新技术、新经济。我相信它应该跟传统基建的财政、金融、产业政策是不一样的。比如说财政政策应该更多地支持企业降低税负，研发费用加计扣除。金融政策应该给比如说专项贷款、并购、IPO、发债、多层次资本市场的支持，包括规范的PPP。产业政策方面应该纳入到国家的战略和各地的经济社会发展规划当中。
四是新的主体，也就是谁来干。因为新经济、新技术、新产业所涉及的基础设施不确定性比较大。如果说都由政府来干问题是比较大的。事实上，大家知道，在过去像华为、腾讯、阿里，他们已经在加大新基建。我们的建议，对于新基建，应该区分基础设施和商业应用。对于基础设施更多的是由政府和市场一起来干，或者政府支持市场企业来干。对于商业应用更多的依靠市场和企业来干。政府、市场和企业相互地配合支持，共同发挥作用。市场能干的尽可能交给市场，更有效率，政府提供财税、金融、产业等基础支持。
五是新的内涵。除了硬的新基建，还有包括软的新基建。比如补齐医疗短板、改革医疗体制、加大汽车金融电信电力等基础行业市场化开放、加大知识产权保护力度、改善营商环境、大幅减税降费尤其社保缴费费率和企业所得税、落实竞争中性、发展多层次资本市场、建立新激励机制调动地方政府和企业家积极性等。
三、当前关于新基建的几点争议
一是有观点认为，新基建是“四万亿重来”“重走老路”“新瓶装旧酒”。大家已经讨论得比较清楚了，这个观点是混淆了内涵。新基建的做法有1998年温和刺激模式和2008年强刺激模式，我个人比较赞同1998年的温和刺激，比如当时连续4年1000亿的国债项目来搞基建项目，类似这种温和的。中国本身就是超前基础设施的受益者，没有超前的基础设施就不可能有中国制造的强大，没有互联网经济的发达，就没有中国独角兽能够和美国PK的今天。客观地讲，新基建不仅是拉动投资，也是扩大消费。没有4G，没有互联网这些基础设施建设，我们的新零售是根本不可能起来的，这不仅涉及到国家竞争力，还关系到民生生活。
二是有观点认为，减税和新基建将增加地方债务的负担。大家经常问，地方没钱怎么搞新基建？这涉及到对财政基本理念的认识。我们究竟是保财政平衡，还是保增长？究竟是要平衡财政，还是要功能财政和公共财政？财政不应该是会计和出纳，它应该是承担更多的公共财政功能。
三是有观点认为，基建投资、财政政策对民间投资有挤出效应。我觉得还要考虑到它的带动效应和乘数效应。根据我们过去的经验，基础设施投资带动效应和乘数效应更为明显，尤其是私人需求不足的时候，更需要扩大公共支出。
四是有观点认为，新基建应该依靠企业投资。基础设施具有外部性和公共产品属性，经典理论，比如说“搭便车”“公地的悲剧”。新基建的公共部分，应该是政府支持市场和企业一起来建设。
五是有观点认为，新基建投资占比小，对稳增长贡献不大，挑不起大梁。我的看法是新基建作为新经济、新技术、新产业，成长快，潜力巨大，如果说新基建、新经济、新产业挑不了大梁，就意味着中国经济转型升级高质量发展的希望就很渺茫了，那就对中国太悲观了。中国经济要高质量发展、转型创新，就是让新经济、新基建挑起大梁。
目前中国基建存量居世界第一，但是我们的人均水平和质量与发达国家的差距是非常明显的，潜力巨大。中国现在人均GDP只有1万美元，美国是6万美元。我们现在跟美国的差距是巨大的。比如说我们在能源、通讯、交通、水利、科技、卫生、文化、教育、体育、养老、环保领域的基础设施短板非常明显。比如说，全世界100所最好的大学，中国是5所，美国是43所。中美研发支出，中国应用性研发非常发达，但是在基础性研发处处是短板，包括营商环境。
新基建的潜力究竟有多大？可以看看5G。大家知道，通信基础设施是信息互联网时代的“高速公路”，为数字经济提供了基础设施的底层支撑，是世界各国发展高科技和保障战略安全的必争之地。1G-4G是欧美主导，到2010年美国率先开启4G商用，随后带动了一批移动互联网应用的快速发展。大家都感同身受。4G的领先地位累计为美国带动了1万亿美元的产出，每年为美国贡献GDP 4750亿美元，巩固了美国科技霸主地位。我们现在使用的在线办公、在线会议、新零售、互联网金融，都受益于通信设施的基础设施建设。根据测算，未来全球5G的建设将带动万亿美元级的投资，拉动上下游经济的价值是超过十几万亿级，成为大国竞争的关键，各国将在此决战新一代信息技术。中国的移动通信行业经历了1G空白、2G落后、3G追随、4G同步发展的历程。今天，我们终于走在了5G时代的前沿，在标准的制订、产业的配套方面拥有了话语权。所以应该推动以5G为代表的新型基础设施建设，深化产学研融合，并促进5G与工业互联网、车联网、人工智能等垂直行业的应用融合发展，加速形成5G的创新生态。根据中国信息通信研究院的测算，到2030年，5G将直接贡献总产出和经济增加值6.3万亿和2.9万亿，间接贡献是10.6万亿和3.6万亿，大家可以看到，新型基础设施的建设潜力是巨大的。更重要的是带动了上下游，没有新型基础设施建设，现在说的AR、VR、车联网、智慧城市、大数据这些新经济新业态都无从谈起的。
综上，我们应该尽快形成对新基建的共识，做好应对全球经济衰退和金融危机的充分准备。有准备是机会，没有准备就是风险。